国家如何融入社会之中，而不是凌驾于社会之上，是两者相互交织，进而整合为一个整体，这将是当代国家建设的重大课题。
国家如何融入社会之中，而不是凌驾于社会之上，是两者相互交织，进而整合为一个整体，这将是当代国家建设的重大课题。
上述种种现象以及其他相关问题均来源于中国政体内部的一个深刻矛盾，即权威体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。在权威体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。
在中国政治进程中，权威体制的两个维系机制——科层制度和一统观念制度——受到了多重挑战：科层制度承担越来越多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战，难以为继。
面对这些困难压力，一系列应对机制应运而生：决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡，政治教化的礼仪化以及运动型“纠偏”机制。
第一，国家建设在集权与放权、名与实、“失控”与“纠偏”的两个极端之间不断摇摆转换，对已经负荷累累的权威体制造成不断的冲击振动，稍有不慎，则可能酿成局势动荡。第二，这一体制的制度逻辑限制了制度创新和可能抉择的空间，使得法制、科层理性、专业化过程难以充分展开，只能畸形生长，为中国未来的发展前景投下更大的不确定性阴影。
第一，有些现象是“权威体制与有效治理”间基本矛盾在不同层次和不同领域中的体现——特别是组织制度和观念制度的维系机制；第二，另外一些现象反映了中国政治运行过程中应对这一矛盾的治理机制；第三，还有一些现象则是这些治理机制所衍生的后果。
国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。
权威体制的集中程度越高、越刚性，必然以削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的增强，常常表现在——或被解读为——各自为政，又会对权威体制产生巨大的威胁。
如此负荷累累的权威体制是如何维系的？从本文关注的制度逻辑来看，以下两个机制尤为突出：第一，一个严密有序的科层制组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图，从而确保不同属地与中央政府的步调一致；第二，以认同中央权力为核心的价值观念制度，在政府内部官员和社会文化中建立和强化对中央政权的向心力。
但这些运动努力背后的逻辑可以解读为意在建立、维系或强化一个以权威体制为中心的共享观念制度。
虽然领域不同，目标各异，但都有着以统一思想观念来贯彻具体任务的形式，因而与强化一统观念制度的努力相得益彰。
在当代中国历史上，国家依靠马列主义意识形态统一执政党内部的观念，曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能。
作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当地民众对公共服务的偏好，更了解当地的具体条件；从公共服务的角度，集权者应该尽可能选择分权。另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，集权者应该尽可能选择集权。
当政府默许或鼓励下级政府因地制宜时，后者可能按自己意图解读实施政策，随着政策实施过程的展开，执行灵活性越来越大，与这一主线的偏差距离越来越大，导致与原政策相去甚远的结果。
第二，独立的司法裁决又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了有效治理的灵活性。在政治运行过程中，我们不难看到地方政府的各种做法（如拆迁、严打、城管、信访、双规等）常常与法律条文相悖。
第一，司法体制的有效运行需要一系列关于立法、司法、监察和执法领域中的变革，这意味着一个新的、独立的权威体系，以及相对稳定、非人格化的法律条文的实施。
在很大程度上增强了基层政府解决实际问题的能力。但与此同时，这些政府行为持续地侵蚀弱化法制的基础和社会共享观念，使得依法治国的国家建设流于仪式化。
在中国政体中，我们时常看到相反的情形：政府的一个强有力动员机制正是把有关的行政管理问题转化为政治问题。
在自上而下布置任务时，基层官员常常听到的一种说法是：这是一个政治任务；不管你怎么做，都要完成。
国家的一统观念制度实际上阻碍或“否认”了各个专业领域中建立共享观念的独立过程；专业组织和活动常常被看做是对权威体制的威胁，从而受到极大限制。
简言之，从根本上解决权威体制与有效治理之间的矛盾，需要在制度安排上另辟蹊径。在我看来，有两条道路值得探索。其一是通过新的治理模式来减缓、转化这一矛盾。例如，通过制度化的途径将权力和利益分而治之。其二是减少各级政府特别是中央政府的一些管理功能，缩小“有效治理”的范围，以社会机制替代之。两者殊途同归，旨在减轻权威体制的运行负荷，为根本上解决这一矛盾寻找出路。
建国以来的国家运动被看做1949年以前的革命运动在革命胜利后的延续：继承革命遗产，同时适应推进赶超型现代化的需要，革命力量在建立新政权时创制了“革命教化政体”；该政体对社会改造具有强烈的使命感，并把拥有与社会改造相适应的超凡禀赋作为自己的执政合法性基础。基于这一政体的内在压力，国家需要不断发起国家运动；而基于这一政体所提供的组织和合法性基础，国家不但能够发起国家运动，而且能够根据需要不时变换国家运动的形态。
在极权主义体制下，国家自命知晓全体人民的真正利益所在，从而有权利代表他们；在行动上，国家一方面用这种意识形态蛊惑和麻醉人民，另一方面又用利用国家机器限制社会内部的直接交往，使之保持有利于国家控制的“原子化”状态。基于国家的绝对权力和整个社会的非结构化，国家能够根据自己的意志发起任何行动，包括政治或社会运动（如Arendt，1958；Kornhauser，1959）。
国家的权力既不是民众根据某种法理授让给国家的，也不是国家通过暴力僭取的，而是民众因衷心佩服国家超凡的德才禀赋而自愿服从的结果。因此，国家与民众的关系既不是代表与被代表的关系，也不是统治与被统治的关系，而是领导与被领导的关系。
所谓合法性，是指社会改造的目标和手段应该符合社会期待，以赢得社会的认可、支持和忠诚；所谓有效性，指国家有足够强的资源汲取和配置能力，能够保证社会改造目标的充分实现。与任何组织一样，合法性和有效性是国家在运转过程中面临的两个最基本的约束。只有合法性与有效性相辅相成，国家才能对社会实施有效治理。
中国共产党不仅形成了一套严密的意识形态理论，并且对意识形态路线，特别是政治合法性非常敏感。[21]由于这个原因，国家的意识形态观念对政体的创制及运作具有奠基性和中枢性影响。在这个意义上，掌握了中国政体背后的意识形态逻辑，特别是合法性逻辑，就等于掌握了理解国家机器构造和运作的“众妙之门”，也就等于找到了解开国家运动的一把钥匙。
在革命教化政体中，国家用自己拥有符合赶超型现代化所需要的超凡禀赋来论证自己的执政合法性，属于韦伯所说的卡理斯玛权威。
在这个意义上，卡理斯玛权威既很脆弱，又很强大。说它脆弱，是因为一旦被支配者取消“承认”，卡理斯玛权威即告崩溃；说它强大，是因为被支配者的“承认”不是基于利害算计，而完全是基于一种信仰。
由此可见，国家运动实际上是国家意欲尽快推进社会改造而又缺乏足够的有效性手段时不得不采取的社会动员策略。
国家运动的实际发生，需要同时具备三个条件：一是国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力，因而对社会改造的态度比较积极甚至激进；二是国家的基础权力严重滞后，致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标，不得不采用运动这样的激进手段；三是国家的专断权力很大，在采用激进手段时无需经过社会同意，社会也无法制约。中国之所以反复爆发国家运动，就是因为革命教化政体同时提供并反复再生着这三个条件。首先来看国家对超常绩效的需求。
专断权力（despotic power）是指“（国家）精英不与民间社会团体进行常规性的、制度化的协商即有权采取的行动的范围”（Mann，1986：113），国家可单方面采取行动的范围越大，专断权力越大。
“基础权力”（infrastructural power），是指“国家实际上渗入民间社会，以及通过设施将政治决定施及整个治域的能力”和“通过设施渗入和统合民间社会活动的能力”（Mann，1986：113，114）。
综上所述，国家运动的形成是三方面动力耦合的结果：一是国家对社会改造的远大抱负或所面临的绩效合法性压力，这使国家对社会改造有强烈兴趣，并希望获得超常绩效；二是基础权力严重滞后于社会改造需要，国家不得不打破既有的制度、常规和专业界限，以便将有限的基础权力集中起来，投入到国家认为最重要的目标上去；三是国家拥有的强大专断权力，不但有意愿这样做，而且能够这样做。
国家对超常绩效的强烈需求、严重滞后的基础权力和强大的专断权力只是为国家运动的发生准备了结构性条件，而把这些结构性条件演绎为现实的国家运动，还需要一个动员和组织过程。政治官僚制正好为国家运动的发动和推展提供了组织和合法性基础：首先，为了维护整个国家的卡理斯玛权威，国家不得不把体制内的各级首长也塑造成各自领域内的卡理斯玛权威。被赋予卡理斯玛权威的首长于是获得了打破现有体制的兴趣、组织基础和合法性，成为全国性、地方性或部门性国家运动的首倡者。其次，基于政治官僚制对政治忠诚的强调，国家官僚和普通群众不但无法阻挡来自国家的运动要求，而且会积极参与。
根据国家主张的“德才兼备”的合法性原则，德才资质应该是政治权力的基础，道德越高尚、能力越强者，获得的权力应该越大。如果坚持这样一种原初意义上的卡理斯玛合法性逻辑，国家政权无疑会相当不稳定，因为谁都可以以拥有超凡的德才禀赋为名要求获取政治权力。为了维护现存体制的稳定性，国家只能倒过来，把权力等级尊为禀赋等级，将权力越大者塑造为道德和知识水平越高者。
因为国家运动本身是一个重要的忠诚审查机制，首长会把是否积极参与运动作为考核下级在政治上是否忠诚的重要指标。由于在政治官僚制中职业阶梯（job ladder）是高度政治化而非专业化的，政治忠诚对于职业晋升和生涯具有决定性意义。
不仅如此，由于国家运动的革命性，很多时候，一个人如果不积极参与，且勿论晋升，就连基本的生存都成问题。
周雪光认为，权威体制的核心是中央政府（广义上）对广大国土的统辖权，体现在中央政府自上而下推行其政策指令意图，在资源和人事安排上统辖各地的权力。
权威体制与有效治理之间存在内在矛盾，这种矛盾在治理上会引发悖论式的治理现象：一方面，中央政府越是要通过集中权力来实现自己的意志，其决策可能越偏离基层的实际状况，基层治理的有效性可能越差；另一方面，中央政府通过向地方政府放权来适应基层的实际状况，地方政府偏离中央政府意志的可能性越大，宏观治理的有效性可能越差。
周雪光从他的分析逻辑出发，指出了威权体制自身的另一个悖论：威权体制内生的应对有效治理问题的机制反过来侵蚀了科层治理需要的内在特质。
这个悖论表现在：依法治国是现代国家的基本制度，但法律的稳定性和非人格性束缚了中央政府使用运动型机制的空间和范围，限制了有效治理的灵活性；
度化是科层理性的要求，它要求官员按章办事，不徇私情，不接受上级领导任意干涉的权威，但威权体制要求中央政府有权力突破按部就班的科层设置来实现中央政府决策的效率和应急能力；
专业化是与科层化相关连的，但是威权体制的一统需要不断进行观念的教化，因而阻碍或“否认”了各个专业领域中建立共享观念的独立过程，专业化过程不断被打断，被虚化。
当法制化、制度化、专业化这些科层治理必要的特质不断被威权体制自身的应对机制侵蚀时，原本就存在的有效治理问题就愈发凸显。
在冯仕政看来，革命教化政体也能有效地施魅于人民。因为国家不仅因革命成功赢得了人民的认同，也在对各级官僚进行德才兼备的规训，建构自身的卡理斯玛权威时，从人民那里再次赢得了合法性，人们同时从中受到教化，被规训为“又红又专”的人，从而服从甚至积极参与国家运动。
不难看出，冯仕政继承了韦伯的分析传统，把国家看做一个行动者，进而解释国家这个行动者行动背后的价值，其分析逻辑是：共产党通过革命成功的实践和革命所表达的理想使其政权获得了卡理斯玛权威禀赋，这种禀赋是国家运动得以开展的正当性来源，也是约束官员、教化人民的正当性来源。
林尚立曾在他的《在有效性中累积合法性:中国政治发展的路径选择》
即中国国家秩序建设的路径是通过创造有效性来累积合法性的观点是值得商榷的。
韦伯关于权力认同的合法性含义，其实存在两个层面，在这一点上林尚立作了很好的工作。他认为“认同”可以分为对政治体系“特征”的认同（以下简称“体制特征合法性”）和对政治体系“作为”的认同（
我以为，前者是指民众对国家权力获取的制度安排是否认同，后者是指民众对政府具体治理行为是否认同，显然这两种认同并不完全一致。
所以，我们可以说，有效性必然能够累积“体系作为合法性”，但并不必然导致“体系特征合法性”。
中国的政治体系，无论是把它叫做“威权主义体制”还是“革命教化政体”（以下简称“威权主义体制”），它的性质决定其“体系特征合法性”来源于具有卡理斯玛迷魅的领袖或领袖领导的组织。