为什么市场制度与司法体系没有像国家预想的那样，不仅为经济繁荣做贡献，而且能够控制矛盾与冲突，维护政治稳定？问题的答案既不在市场也不在司法本身，而在于驾驭市场改革与司法改革的政治力量。
为什么市场制度与司法体系没有像国家预想的那样，不仅为经济繁荣做贡献，而且能够控制矛盾与冲突，维护政治稳定？问题的答案既不在市场也不在司法本身，而在于驾驭市场改革与司法改革的政治力量。
出于政治稳定的考虑，国家在市场与司法领域所进行的改革是有所保留的，因为国家担心社会自主性的增强会导致政治秩序的失控。因此，改革回避了那些实质性的问题，而是选择了一些替代性方案，试图降低市场与司法改革对政治的需求。
国家认识到，挑战政治秩序的危险主要来自于社会的最基层，挑战者主要由社会的流动人口和边缘人群构成，社会冲突的焦点主要是那些面广量大的人民内部矛盾。基于这样的判断，国家认为，如果综合治理能够实现如下四个目标，长治久安则指日可待：首先，保持对那些不稳定人群的政治威慑力；其次，在基层社会编制一个庞大的监控网络，让矛盾与冲突无处藏身；再次，将整个政府（不仅包括司法机关）动员起来，让它们主动地提前介入矛盾，采用综合的办法化解矛盾；最后，打击与防范的工作重点集中在社会治安的重点区域和人群那里，以预防与教育为主。
狭义地讲，综合治理专属于政法系统，由公安局、检察院、法院以及司法行政机关联合负责。为了维护稳定，国家在政法系统之上设立了领导机构，专门负责秩序建设，由这些机构将社会治安综合治理的各项政策在政法系统中统一部署。领导机构与法院和检察院的关系决定着司法改革的方向和空间，因为它受到另一个问题的直接影响，那就是，执政党如何权衡政治秩序与公民权利。如果国家更加看重整体秩序而不是公民权利，或者反过来，国家更加重视公民权利的保护而不是整体秩序的维护，那么，党对司法机关领导方式、领导强度与领导体制就会有所不同。执政党对政治秩序与公民权利的平衡，也会因此影响到司法机关的职能，是更加专政还是更加民主。在宽泛意义上，由于综合治理涉及政府几乎所有的职能部门，执政党对政治秩序与公民权利的权衡，也会反映到行政与司法之间的关系。如果执政党偏重政治秩序，那么国家就会鼓励行政机关在秩序维护中承担更多的责任，政府权力也必然进一步扩张，而司法对行政的约束力势必会有所降低；如果国家将维护公民权问题放在秩序维护的首位，国家必然会采取行动来约束行政的权力，在这种情况下，司法的地位将会得到提升，法治的原则有可能得到更彻底的贯彻。所以，不论在狭义还是广义上，社会治安综合治理都将是中国法治建设的“晴雨表”。
在中国，公民社会的成长机会以及维护稳定的作用，同样取决于执政党如何权衡政治秩序与公民权利之间的关系。如果整体秩序优先于个人权利，国家就会压缩公民行动的空间，而让政府来包办秩序建设；如果情况反过来，国家更加强调公民权，公民就会得到更多的自我结社的机会，自我救助、相互宽容、相互协作等公民社会的美德就会逐渐地被培养起来，大量的可能演变成对秩序构成致命威胁的矛盾，就会在社会共同体中被消化掉，而不会到街头上演集体抗议
对社会的全面领导与控制，依赖于在不同阶段建立起来的各种社会控制机制。其中，三大机制作用显著：首先，国家让社会“碎片化”，或者叫原子化（cellularization）[2]，禁止个人在政治之外进行自我组织，而是将每个人变成为政治机器的一个组成部分，例如，工人不得组建自己的工会，他们必须成为官方工会的一员；其次，国家在城市广泛地实行单位制度，禁止任何形式的非国有机构的存在，国家按照官僚制的模式组建国有企业与事业单位，通过它们控制社会的绝大部分资源，由单位对职工进行再分配，单位对资源的垄断，决定了人们对单位的依附性；再次，国家还在城市和农村实行严格的户籍制度，限制人们的自由流动，特别是限制农村人口向城市的迁移，以便为城市利用农村资源创造便利条件。不过，当中国决定从阶级斗争向经济增长进行战略转移之后，这三大机制控制社会的功能都在不同程度上有所下降。在这种情况下，个人和社会开始从政治的束缚之中逐步地被解放出来。
党对社会的全面领导与控制，依赖于在不同阶段建立起来的各种社会控制机制。其中，三大机制作用显著：首先，国家让社会“碎片化”，或者叫原子化（cellularization）[2]，禁止个人在政治之外进行自我组织，而是将每个人变成为政治机器的一个组成部分，例如，工人不得组建自己的工会，他们必须成为官方工会的一员；其次，国家在城市广泛地实行单位制度，禁止任何形式的非国有机构的存在，国家按照官僚制的模式组建国有企业与事业单位，通过它们控制社会的绝大部分资源，由单位对职工进行再分配，单位对资源的垄断，决定了人们对单位的依附性；再次，国家还在城市和农村实行严格的户籍制度，限制人们的自由流动，特别是限制农村人口向城市的迁移，以便为城市利用农村资源创造便利条件。不过，当中国决定从阶级斗争向经济增长进行战略转移之后，这三大机制控制社会的功能都在不同程度上有所下降。在这种情况下，个人和社会开始从政治的束缚之中逐步地被解放出来。
由于人们大范围的自由流动，使得社区基础上（community-based）的治安模式失去了有效性；司法改革对个人权利的强调意味着，公民对政治权力的服从和顺从有所下降，人们不再盲目地为了捍卫整体利益而放弃个人的权利；结社权利有条件的恢复，鼓舞了人们在国家之外进行自我组织，新组织的成员不仅对国家忠诚度大幅度下降，更重要的是，他们开始有条件地组织起对抗政府某些行为的集体行动。
在中国1951年的《中华人民共和国惩治反革命条例》中就有了相应的罪名——反革命罪。“反革命罪”总共包括以下几种类型：背叛祖国罪；阴谋颠覆政府、分裂国家罪；策动叛变或者叛乱罪；投敌叛变罪；持械聚众叛乱罪；聚众劫狱罪；组织越狱罪；间谍、特务罪；资敌罪；反革命集团罪；组织、利用封建迷信、会道门进行反革命活动罪；反革命破坏罪；反革命杀人、伤人罪；反革命宣传煽动罪。上述这些犯罪类型都与政治有关，它们是无产阶级专政模式（人民/敌人关系）在司法领域的产物。
1978年，邓小平的复出结束了大规模的阶级斗争，终止了斗争的扩大化倾向，然而“人民与敌人”的身份关系仍然在中国政治与社会中扮演重要角色。1979年，国家对《中华人民共和国刑法》进行了修改，但是这部法律仍然保留了“反革命”罪名，而且整部刑法只有28种死刑，“反革命罪”就占了一半以上。1997年《中华人民共和国刑法》以“颠覆国家政权罪”代替“反革命”罪名。虽然“颠覆国家政权罪”从修辞上褪去了政治色彩，但是，在司法实践中，许多非政治案件是从政治的角度给予考量的，而且随着维稳压力的加大，运用该条款的频率也越来越高。
新中国建国后的前30年，由于政权既排斥源于西方国家的法治精神，在极端情况下，也排斥历史上传承下来的法制传统，对于政治与社会秩序的维系，国家不是依靠法律，而是采取两种泾渭分明的办法——对敌人实行专政、对人民实行民主。后一种办法强调，对于那些人民内部矛盾，主要的解决办法不是对抗，而是通过说服教育的形式。形成于根据地时期的调解行动，正好吻合了“人民民主”的政治标准，满足了国家统治社会的政治需求。不过，革命政治在向法制社会转型的同时，也削弱了调解在化解矛盾方面的作用。特别是在20世纪90年代，国家推动的法制现代化建设，客观上导致了公民权利意识的兴起，同时，法律的地位与作用在公民生活中也得到迅速提高。结果，在日常生活中，那些矛盾的当事人越来越频繁地寻求法律来解决问题，而不是委屈地接受调解，对自己的利益做出让步。
《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》中，公安机关的职能被定义为，“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业。”它表明，政权稳定的重要性超过了社会民生的需求。这种秩序维护的逻辑揭示了一个现实谜团，即当公民向国家表达诉求的时候，公安机关往往会以扰乱公共安全的罪责作为优先回应。
在《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》中，公安机关仍然被视为人民民主专政的工具，因此，维持国家机构的秩序和安全是强制机关的一个重要职能，相对于维护法律和公民权而言，它们经常具有更重要的地位和作用。
当劳工与劳资之间发生利益纠纷的时候，强制机关维护政府的优先性政策的功能更进一步表现出来。通常情况下，人们会发现，有些地方政府往往站在企业主的角度和立场上，采取拖延、不执行，甚至打压的方式，目的是让工人降低诉求的标准，甚至放弃利益诉求。地方政府之所以这么做，一方面是因为国家为公安机关界定了服务的重点，另一方面，地方政府包括公安机关和司法机关在很大程度上在经济上依靠投资商和开发商的商业活动，税收对他们而言是根本性的。
除了在行政处罚中拥有独一无二的上述权力之外，在更加广泛的诉讼活动中，公安机关的行动也同样较少受监督。在现有的权力结构中，公、检、法三个机构之间的关系是按照“分工负责，相互配合，互相制约”的原则设计的，并被写入1982年的《中华人民共和国宪法》。“分工负责”是指，在刑事诉讼活动中，公安、检察、法院各机关依法各司其职，各负其责，不能互相包办代替，也不能互相推诿。刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕等，由公安机关负责；检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉、出庭支持公诉，由人民检察院负责；审判由人民法院负责。“互相制约”是指在分工负责的基础之上，公、检、法三个机关互相监督，共同防止和纠正办案过程中可能或者已经出现的偏差。但是，在实践中，上述原则变成了一种倾向，即只强调配合，而忽视了分工制约。
由于许多内部因素，治安责任制的责任约束或者效果受到不同程度的影响：第一，经济发展与社会稳定之间的逻辑性矛盾导致地方政府选择性地执行治安政策；第二，在地方和基层，全员维稳的模式增加了干部的责任压力，令他们不知所措，这种做法不仅让干部们难以履行责任，也同时削弱了政府机构处理社会矛盾的能力；第三，自上而下的责任制为县和县以上的党委、政府提供了一个推卸责任的机会，基层单位（如乡镇和街道政府）经常成为责任追究的“替罪羊”。而级别越低的官员越是不在乎政治处罚；第五，对于运用经济手段处罚官员，凡是级别越高的官员，经济处罚对其影响越小，而级别越低的官员越是在乎经济处罚的数额，一票否决的约束力越明显。
尽管维稳的政治化逻辑弥散在社会治安综合治理的政策过程之中，但是，这种逻辑并不是完全抽象的和难以琢磨的，相反，它们以多种具体的形式表现出来，其中，值得特别关注的形式大致包括如下几种：第一，在政策过程的起点阶段，由执政党对社会治安的现状与原因做出政治判断；第二，综合治理的政策议题由执政党（有时由政治领袖）提出，或者执政党利用对人大的领导地位，促使立法机关直接提出议题；第三，除了履行司法审判与政策执行的职能之外，司法机关与行政机关还被赋予了更重要的政治任务——捍卫政治秩序；第四，通过将领导关系植入到行政机关和司法机关之中，执政党主导了政策执行过程；第五，地方强制机关通常将抗议者的行动“贴上”政治标签，从而运用政治手段处理社会冲突事件。
1987年，关于政治体制改革的构想在中国共产党的第十三次代表大会上通过。邓小平的设想被官方表述为，党对国家权力机关的政治领导，需要经过法定程序使得党的主张转变为国家意志。[2]这个原则奠定了中国过去三十年决策模式的基础。执政党向权力机关和行政机关提出自己的政策主张，然后由权力机关遵照法定的程序，将党的主张变成法律和规章。在这样的政策过程中，执政党的政治领导作用，如果用公共政策学的术语来表达的话，其实就是执政党拥有政策议题的创制权。
一旦拥有政策创制权，执政党就不再仅仅是政策议题的提议者，而是掌握了对社会治安综合治理的政策领导权，因为党的主张最终变成了国家的意志和政府的行动，此时，国家机关充当了执政党的执行机构。从复杂的社会问题之中甄别出那些具有政治价值的议题，通过控制政策创制权，执政党能够十分有力地主导国家机关的行动方向，从而确保国家机关有序地运转，忠实地履行人民民主专政的职能。然而，执政党的政策领导权必须建立在两个前提之上，权力的行使才能不偏不倚，政策目标才能被有效地实现。
由党内和行政系统中的监察部门实施的责任追究具有三个特点：第一，责任追究的方向是自上而下的；第二，责任追究的过程是封闭的；第三，责任追究的裁决机构主要是同级党委。责任监督方式的政治化（政治监督而非司法监督、自上而下地、内部地和地方化地），使得监督问题本身又成为一个新问题，即究竟由谁来监督监督者。无论是政策执行的动力还是政策执行的监督，执政党习惯于以老办法去应对新问题，结果，在试图解决旧问题的同时，新问题又出现了，而且新问题的症结所在与老问题通常是一样的。
最后，维稳的政治化表现在社会治安的维护过程中。如同执政党对社会治安问题的政治定义一样，地方政府在面对来自社会集体不满的时候，常常将集体抗议“贴上”政治标签，或者定义集体行动受到西方反华势力的支持，或者定义为“妄图颠覆国家政权”。这种逻辑被有的学者概括为“阴谋论”。
然而，在现实当中，秩序至上主义面临着一个难以解决的实践悖论，即以捍卫秩序的维稳行动与捍卫权利的“维权”行动之间的矛盾。前者是国家的行动，而后者则是公民的行动。我们经常发现，当国家试图将秩序至上的逻辑付诸实践的时候，那些公民权利受到破坏的人会用法律或者上级的政策来捍卫自己的权利，而政治秩序则在公民的“维权”过程中受到挑战。维稳与“维权”之间的冲突格局，图绘了当代中国社会抗争行动的主要景观，这个冲突的基本动因则是政治秩序与公民权利之间的对抗。
公民之所以在有可能导致国家秩序混乱的情况下，依然固执地坚持表达不满，首要的原因还是来自于意识形态对公民的政治承诺。在传统的共产主义意识形态中，“人民”被放到了最重要的政治地位上，政权的所有目的也是唯一目的被语录式地解释为“为人民服务”。“人民性”或“人民主权”是中国政治的思想根基。既然人民长期以来受到国家持续不断地政治启蒙，那么，当他们的权利受到不公正对待的时候，向政府寻求正义和保护，被“人民”看作是天经地义的事情。在日常表达不满的人群之中，以“人民政府为人民”的口号来为自己的行动合法化的现象十分普遍。在这些人心目中，道理简单且合乎公理，“我”是“人民”的一员，既然“我”的利益受到伤害，作为人民的政府，理所当然地应当为“我”伸冤，至少“我”有表达冤情的权利。
国家解放公民自由的努力却带来了一个意想不到的后果。在国家立法、普法和执法的同时，公民意识和权利意识也得到空前地提高，政治意识的觉醒无意中激活了人们“维权”的行动。部分权利受损的人行动起来，利用国家法律和政策有关公民保护的条款和精神，向政府表达不满。在表达不满的过程中，政治秩序有时受到挑战。
地方政府在面对公民“以法抗争”的时候，常常回应以强制措施。以强力维护秩序的努力，自然很轻易地让不满者暂时地撤销其权利伸张，秩序也因此毫发无损，不过，对于抗争者而言，他们的权利并没有因秩序的恢复而得到修复，多数情况下，利益损失照旧，而对于那些涉及抗争者“生存伦理”的行动，暂时地撤销诉求往往只是策略性的，他们还会持久性地坚持表达自己的诉求，当然，他们也难以避免重复使用激进的抗议手法。秩序至上主义的现实悖论也意味着，在政府与不满者之间，维稳与“维权”是一个没有终点的拉锯战。
在维稳能力比较强的国家，警察与法官同时扮演着不可缺少的角色，他们同时都是维稳的主力。但是，在中国，维稳的政治化与秩序至上主义的逻辑命题，必然产生一个新的逻辑关系，即国家优先强调警察的维稳作用。虽然国家也试图努力让法官和法院发挥更大的作用，但是，“稳定压倒一切”的政治任务使得警察与法官之间无法保持同等重要的地位，强调警察的优先性从根本上讲必须削弱法制的作用。在政治维稳和秩序优先的前提之下，警察与法官的角色冲突难以避免。
公安机关的主导地位还由于其拥有超级警察权而得到巩固。与司法机关相比，公安机关广泛的社会管理权，使得国家更加依赖警察机关来维持治安。特别地，由于拥有拘留和劳动教养这样的行政处罚权，公安机关的维稳作用就显得更加突出。更重要的是，正是因为公安机关这些权力属于行政管理权，它的行使可以依据政府内部制定的规章制度，自我裁决，自我监督，而较少受到法律的约束。广泛的管理范围提高了公安机关在综合治理过程中的地位，而当权力的制约机制匮乏的时候，既定的权力被进一步地扩大了，公安机关的政治地位因此得到相应的提高。
不管是群体性事件的现场处置，还是犯罪事件的预防，警察的行政处罚权在短期内都能更有效地为政府带来稳定的秩序。相对于公安机关，司法机关的目标着重于化解矛盾与纠纷，从长期来看，公正的诉讼活动更有可能创造一个和谐稳定的社会环境，但是，司法活动的目标与国家的维稳目标有些不合拍，主要的原因在于，法制建设的后果会削弱政府维稳的权力而张扬公民的权利。以追求秩序为最高目标的综合治理，它一定优先强调打击与预防工作，而相对忽视那些有关化解矛盾的手段（包括调解）。这种逻辑也反映了综合治理的目标偏好，即重视抑制矛盾的爆发而轻视矛盾的化解。在抑制矛盾爆发的效率方面，显而易见地，公安机关远胜于司法机关。
政法委凌驾于公检法之上的领导框架，让法院独立办案的理想难以实现，因为政法委的领导意味着，法院办案原则与办案重点甚至办案结果都由政法委说了算；同时，借助于政法委这个领导框架，公安局长在党内职位的提升，提高了他们在政法委的影响力，有些地方公安局长就是政法委书记，甚至分管政法的副书记兼任公安局长，这种影响力无疑为公安主导法院提供了便利条件。
中国的政治结构有两大基本特点，一是议行合一，二是党国合一。议行合一意味着，代表人民的立法机关人民代表大会与履行执法功能的行政机关合二为一；而党国合一指的是，执政党与立法机关和行政机关合二为一。这两个“合一”其实是三个“合一”，即党、国和政。这种一体化的政权机构在维稳和综合治理过程中，演绎出一种新的逻辑关系——泛行政化。泛行政化逻辑关系表明，为了维持稳定的政治秩序，执政党动员整个行政系统参与维稳工作，那些在专业分工中并非承担公共安全的机构和部门，不得不部分地放弃自己的行政职能，将维稳工作当作头等大事去执行；在泛行政化的逻辑关系中，行政官僚机构的职业分工被模糊了，许多机构与部门在同一时间里在做同样一件事；维稳的泛行政化逻辑还表现为，国家鼓励行政机关插手民间纠纷，即使行政机关不是当事方，政府也要将纠纷的解决纳入行政机制。
稳模式具有高度的政治化色彩，优先强调秩序的维护，我们可以很轻易地发现，国家试图提高的维稳能力，归根结底是一种捍卫政权的能力。在维稳能力建设方面，国家希望，政府机构不仅要能够维护政治稳定，而且要能够维护社会稳定，把社会秩序提高到政治的高度来对待，因此，一旦公民权利与国家定义的秩序问题相冲突的时候，政府通常会运用政治手段来应对公民权利的诉求。
我们在第1章中曾经简单地提及社会秩序不稳定的几个原因，其中官员腐败、政府违法、司法矮化等是造成社会不满与集体抗议的深层次原因。然而，在社会治安综合治理的系列政策中，没有任何一项政策能够有力地阻止上述现象的滋生蔓延。既然维稳行动针对的并非是那些造成不稳定的主要原因，那么，维稳的效果必然不够理想。因此，维稳的效果不理想并非仅仅由于维稳模式本身存在缺陷，更深层次的原因还来自于这种模式赖以运转的司法体制与政治体制存在不足。良好而持久的秩序需要借助于公民社会、司法系统与政治体系的力量共同维护，如果改革在这三方面缺少建树，秩序的维护则难免会陷入维稳的怪圈。其二，维稳行动模糊了国家与社会之间的边界。既然“稳定压倒一切”赋予了维稳行动在政治过程中超然的合法性，国家难以避免地会以维稳的名义。
突破社会的法律边界，即使边界被突破的时候，国家仍然能够遵守法律，尊重公民权，但是，严格地讲，突破社会的边界本身就意味着法律被忽视了。在综合治理的分析中，我们会经常发现，政府越过行动的边界，向社会渗透。不论是严打、治安预防还是调解，国家都是行动的组织者与动员者，它要通过综合治理这种维稳模式，将整个社会纳入国家控制的视野。而且，国家越是强调维稳的重要性，现有的维稳模式就越会帮助国家尽可能地向社会渗透，国家与社会的边界就越是模糊不清。即便仅仅出于发展市场经济的需要，由维稳行动而导致的政府不尊重社会的习惯，也会对市场经济活动带来负面的影响，因为市场经济本身就是一种法治经济。一旦这种习惯被制度化和合法化了，法律为国家与市场之间所规定的边界就有可能被整体性地破坏，公平、独立的市场秩序也就难以维持。